Chile ha desarrollado una sólida y completa institucionalidad para enfrentar los problemas
de pobreza de la población más vulnerable, en torno a lo construcción de un sistema de
protección social con distintos componentes. El sistema descansa, en buena parte, en la
capacidad de articulación y coordinación de la institucionalidad pública nacional y regional,
pero sobre todo, en un activo rol de las municipalidades, encargadas de contactar a los
beneficiarios, acompañarlos y ejecutar proyectos diversos en coordinación con distintas
instituciones públicas.
Se trata de un sistema complejo, con prestaciones específicas para distintas fases del ciclo
vital –primera infancia, jóvenes, adultos mayores- y problemáticas sociales –familias con
niños en edad escolar, personas en situación de calle, niños con adultos significativos
privados de libertad. Pero así como se reconocen y abordan las distintas manifestaciones
de la pobreza y vulnerabilidad, el sistema carece de dispositivos para enfrentar de manera
diferenciada las distintas condiciones socioeconómicas de los territorios en que habitan las
personas y las distintas capacidades de gestión institucional de los municipios, que hemos
dicho son un engranaje central de la ejecución.
Este trabajo postula que este diseño –neutro a las heterogéneas condiciones
socioeconómicas y capacidades institucionales territoriales-, redunda en una pérdida de su
potencial de contribución a la superación de la pobreza y se traduce en impactos
diferenciados en distintos tipos de territorios.
El trabajo propone que las condiciones socioeconómicas territoriales y las posibilidades de
salida sostenida de la pobreza se influyen mutuamente, en la medida en que el territorio
constituye el marco de posibilidades y restricciones que enfrentan las personas para
acceder a fuentes de ingresos permanentes en el tiempo. En consecuencia, postulamos, las
políticas de superación de la pobreza deben ser sensibles a las particulares condiciones
territoriales.
Se analizan en particular, los programas dirigidos a facilitar el acceso al empleo o
proporcionar condiciones para el auto-empleo que se están implementando en Chile desde
el año 2012, en el marco del Programa Ingreso Ético Familiar, bajo la premisa que la
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generación de ingresos autónomos corresponde al medio por excelencia para la superación
sostenida de la situación de pobreza.
¿Cuál es el fundamento de esta particular preocupación por la sensibilidad de las políticas
a las condiciones territoriales? Sabemos que la pobreza no se distribuye homogéneamente
entre las regiones y comunas del país, y que existen territorios que presentan evidentes
condiciones de rezago, que corresponden fundamentalmente a localidades pequeñas en
población y rurales (Rimisp, 2012b). Estas brechas entre territorios afectan de manera
significativa las posibilidades de desarrollo de sus habitantes, impidiendo muchas veces que
las personas puedan desplegar sus potencialidades.
La existencia de diferencias socioeconómicas territoriales sugiere que los contextos para la
inserción laboral o el desarrollo de emprendimientos no son los mismos para las familias,
según éstos habiten uno u otro territorio. La evidencia indica que, por ejemplo, en
determinados tipos de territorios (pequeños, rurales, aislados) la informalidad laboral es
considerablemente mayor que en contextos urbanos, y que la especialización productiva,
así como el tipo y cantidad de fuentes de empleo disponibles en distintos territorios es
también variada (CEPAL, 2012a; 2012b; Banco Mundial, 2012; OIT, 2012; Rimisp, 2012b). El
tipo de actividad económica predominante en un determinado territorio también
representa una delimitación de los marcos de posibilidad que tienen las familias para
emplearse y desarrollarse laboralmente, por ejemplo en la minería, la agricultura o el
comercio, por cuanto cada una de estas actividades requiere niveles de formación y
cualificación distinto, a la vez que ofrece condiciones de empleo diferenciadas. Sectores de
alta productividad redundan en mejores condiciones de empleo y lo contrario ocurre en las
actividades de baja productividad (Banco Mundial, 2012; FAO-OIT-CEPAL, 2012).
En consecuencia, los recursos con que cuentan los hogares en contextos de vulnerabilidad
no se pueden valorar con independencia de la estructura de oportunidades a la que tienen
acceso, pues éstos se convierten en activos sólo en la medida que permiten el
aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el medio a través del mercado, el Estado
o la sociedad (Kaztman y Filgueira, 1999). Dicha estructura de oportunidades cambia en el
tiempo y en el espacio, es decir, no es la misma en todos los territorios ni en todos los
momentos. Siguiendo el argumento de Kaztman y Filgueira, los recursos de los hogares y el
modo en que los mismos son usados, dependen de los esfuerzos propios de sus integrantes,
pero también de cambios en el mercado, de modificaciones en las prestaciones estatales y
del acceso a recursos comunitarios que también son variables.
Veremos qué elementos del propio diseño de los programas de promoción laboral
analizados –neutro a diferencias territoriales como las descritas-, así como las
características de su implementación a nivel local pueden, potencialmente, impactar de
manera diferenciada sobre la capacidad de las familias de generar ingresos en forma
autónoma.
La premisa implícita en este diseño neutro es que el fortalecimiento de los activos de las
familias (condiciones de salud, educación y trabajo) les permitirán mejorar sus posibilidades
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de generación autónoma de ingresos. Dichos activos podrán desplegarse eventualmente en
el propio territorio que habitan -si las condiciones de éste lo permiten- o bien en otro que
ofrezca mejores oportunidades, presentándose la migración como una alternativa para el
incremento de los ingresos. Pero estudios realizados en Chile demuestran que la población
en situación de pobreza es la que menos migración presenta –la migración se incrementa
junto al nivel socioeconómico- y que cuando los habitantes más calificados de las zonas
pobres deciden emigrar, ello favorece la aparición de trampas de pobreza en dichos
territorios, que perpetúan su situación desfavorecida (Delaunay, 2006). Por otra parte, si
consideramos que en Chile en el período 1992-2002 sólo el 41% de los territorios del país
registró crecimiento económico junto con reducción de pobreza (Jara et al, 2012), no parece
viable como solución que la población vulnerable del 59% de los territorios deba emigrar
en busca de mejores oportunidades. Por el contrario, parece más realista asumir que la
mayoría de la población en situación de pobreza no migrará, y que es mejor considerar las
características de los territorios en que habitan las personas, para crear y fortalecer
capacidades y recursos que les permitan desplegar estrategias de generación de ingresos
en su territorio.
En el marco de estas preocupaciones, el trabajo cuyos resultados se presentan a
continuación se propuso analizar, desde una perspectiva territorial, el diseño y el proceso
de implementación de las iniciativas de promoción laboral para población en situación de
extrema pobreza, enmarcadas en el Programa Ingreso Ético Familiar, sugiriendo
alternativas para lograr una mayor pertinencia territorial de estos programas1.
Luego de una descripción general del objeto de estudio, el trabajo comienza por
diagnosticar las desigualdades en la distribución territorial del ingreso autónomo de los
hogares chilenos y sus factores asociados y el grado en que los criterios de focalización del
programa y la consiguiente cobertura se relacionan, o no, con esta distribución.
Luego se analiza si es que los programas de promoción laboral internalizan en su diseño las
desigualdades territoriales, tanto desde el punto de vista de los distintos contextos
socioeconómicos, como en materia de gestión (rol y capacidades del nivel regional y local).
Finalmente se identifican elementos facilitadores y obstaculizadores en la implementación
de los programas de apoyo laboral en distintos tipos de territorios, relacionados con la
incorporación o no incorporación de las particularidades territoriales en su diseño y
operación.